Контрольно-проверочная деятельность в России избыточно сложна, запутана, несовременна и дорого обходится бизнесу и бюджету. Система проверок нуждается в обновлении, упрощении, строгой регламентации, открытости. Но важнее изменить саму философию проверочной деятельности — сделать ее не карательным инструментом, а опорой бизнеса.
После налогообложения проверки — наиболее чувствительная для бизнеса сфера госрегулирования. В 2013 г. было проведено 2,7 млн проверок, 48% из них — внеплановые. В 55% случаев были выявлены нарушения, предприниматели заплатили почти 20 млрд руб. штрафов. Каждое третье обращение ко мне связано с проверками. Жалуются буквально на все ведомства, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. Жалоб так много, что нам пришлось учредить должность общественного омбудсмена по проверкам. Часто штрафы ставят предприятия, даже крупные, на грань разорения. В моем докладе президенту избыточный контрольно-надзорный аппарат вошел в число пяти основных проблем бизнеса в стране.
Количество проверок необоснованно велико, есть невыполнимые или взаимоисключающие требования, устаревшие нормы и их произвольная трактовка. Опросив 2000 предпринимателей, мы узнали, что 94% из них не в курсе предъявляемых к ним требований. Часто современные технологические линии регулируются нормами, принятыми чуть ли не в 1930-е гг. Это абсолютно ненормально.
Большая проблема — в отсутствии исчерпывающего списка требований по видам деятельности (или платный доступ к нему). Многие нарушения отнесены на усмотрение конкретного проверяющего, что создает большой простор для коррупционных действий. России необходимо радикальное сокращение числа проверок, упрощение их процедур и повышение прозрачности.
Последнюю задачу должен помочь решить единый реестр проверок, создания которого мы наконец добились. Он будет регистрировать все проверки, подпадающие под действие 294-ФЗ: и плановые, и внеплановые. Это позволит навести порядок в статистике проверок. Работа с этим порталом поможет региональным бизнес-омбудсменам эффективнее реализовывать свои полномочия, одно из которых — право на участие в проверках. Не каждый нечистый на руку проверяющий будет готов засветить свое имя на этом портале.
Для снижения количества проверок важно, что по итогам моего доклада президенту в число согласованных поручений председателя правительства вошел пункт, вводящий трехлетний мораторий на проверки малого бизнеса (за исключением случаев, угрожающих жизни людей). Окончательные параметры моратория должно разработать Минэкономразвития к февралю 2015 г.
На снижение количества проверок и изменение порядка их проведения ориентирована и новая концепция закона «О государственном и муниципальном контроле», который вскоре должна принять Госдума. Концепция подразумевает введение риск-ориентированного подхода к проверкам. Согласно ему проверка предприятия проводится только в случае, если ее оправдывает потенциальный риск последствий нарушения. Степень риска устанавливается соответствующими профилями. Это очень современный и правильный подход. По таким нормам живет большинство развитых экономик мира. В России по таким стандартам уже работают ФНС и МЧС.
Основные риски несет предполагаемая отмена 294-ФЗ, который ограничивает число проверок бизнеса в год. В новом законе такого ограничения нет. Это принципиальный момент. Новым ограничителем должны стать риск-профили. Но наши чиновники любят выстраивать фальшпанели, и есть опасения, что без императивного ограничения они смогут найти лазейки.
Риск-профили будут утверждаться ведомственными подзаконными актами, т. е. самими контролирующими организациями. Практика показывает, что чем меньше отсылок к подзаконным актам, тем лучше. Если не прописать в рамочном законе хотя бы методику создания профилей, мы рискуем получить риск-профили, удобные для проверяющих, но запутанные для бизнеса.
В проекте закона не определен список проверок, не подпадающих под его действие. Ряд проверок всегда будут иметь особый статус — проверки, связанные с госбезопасностью, биологической безопасностью и др. Но если не сделать четкий перечень исключений, мы получим повторение истории с 294-ФЗ, из-под действия которого постоянно выводили разные типы проверок. В итоге он имеет 6 общих и 17 конкретных случаев исключения видов контроля из-под своего действия, а для 29 видов контроля установлены специальные нормы. Не хотелось бы повторения этой истории.
Но главное — изменить сам подход к осуществлению проверочной деятельности. Она должна не карать предпринимателей, а помогать им устранять нарушения. Контролирующие органы должны ориентироваться на профилактику нарушений и, если они совершены впервые и не связаны с угрозой для жизни, выносить предписания об устранении. Пока проверяющие видят свою функцию в наказании предпринимателей. В 2013 г. всего 12% проверок заканчивалось предписаниями, а 88% — штрафами. За один день, по щелчку, менталитет не поменяется, поэтому эта норма должна быть прописана в законе.
В закон нужно включить еще одну императивную меру: не более трех плановых проверок на предпринимателя в год; не более одной проверки в год от одного контрольного органа. Надеюсь, что эти замечания будут учтены при доработке законопроекта.
Содержание контрольно-надзорного аппарата ежегодно обходится государству в 1,8% ВВП. Мне одному кажется, что это слишком много?